Killerkotimaks?

Mõni aeg tagasi, 2009 oktoobri lõpus, kirjutasin Eestimaa Roheliste tellimusel ja oma tööandja alluvuses ülevaate kilekotimaksust maailmas ja selle rakendamisvõimalustest Eestis (vaata killerkotist www.killerkott.org). Ma ei tea, kui kaugel praegu ollakse sellise eelnõu tegemisega Eestis, igatahes vahepeal paistis, et lisaks rohelistele toetavad ettepanekut veel mitmed Eesti erakonnad (raske öelda muidugi kas peamiselt keskkonnalistest või fiskaalsetest ajenditest lähtuvalt). Ma panen selle kirjatöö siis blogisse üles ja seda põhjusel, et lugedes viimaseid uudiseid Paide linna rahalistest raskustest ning meenutades linna arengukavas kohati läbi käinud teesi Paidest kui keskonna- ja inimsõbralikust (ehk siis rohelisest) linnast, tekkis mul mõte, et miks ei võiks Paide linn kehtestada kilekotimaksu kohaliku maksuna? Peab märkima, et üle maailma (nii USA-s kui näiteks Briti saartel) on kilekotimaksu pioneerid olnud just linnad. Vajadus on ju olemas: raha on vaja (ok sellest maksust ei saaks laekuda just väga palju aga midagi siiski). Üllas eesmärk on ka olemas: piirata keskkonnale kahjulike toodete müüki (mida kilekott kahtlemata on). Juriidiline alus on ka olemas: kilekotimaksu saaks kehtestada müügimaksuna (kohalike maksude seaduse § 5 p 3). Viidatud seaduse § 8 sätestab müügimaksu kohta:

§ 8. Müügimaks
(1) Müügimaksu maksavad valla või linna territooriumil kauplemis- või teenindusluba omavad füüsilisest isikust ettevõtjad ja juriidilised isikud. Müügimaksu maksab tegevuskohajärgselt kaupleja kaubandustegevuse seaduse mõistes, kes on registreeritud majandustegevuse registris ja tegutseb jaekaubanduse, toitlustuse või teeninduse valdkonnas.
(2) Müügimaksuga maksustatakse maksumaksja poolt valla või linna territooriumil müüdud kaupade ja teenuste maksumus müügihinnas. Kaupade ja teenuste müügihind käesoleva seaduse tähenduses on käibemaksuseaduses sätestatud maksustatava käibe maksustatav väärtus ilma müügimaksuta .
(3) Müügimaksu määra kehtestab volikogu, kuid mitte rohkem kui 1% käesoleva paragrahvi 2. lõikes sätestatud kaupade ja teenuste maksumusest müügihinnas.
(4) Müügimaksuga maksustamise periood on kvartal.
(5) Maksumaksja on kohustatud:
1) arvestama valla või linna territooriumil tema müüdud kaupade ja teenuste maksumuselt müügimaksu volikogu maksumääruses sätestatud määra järgi;
2) esitama volikogu määruses sätestatud maksuhaldurile kvartalile järgneva kuu 20. kuupäevaks müügimaksu kohta rahandusministri poolt kehtestatud käibedeklaratsiooni;
3) tasuma müügimaksu kohaliku omavalitsusüksuse eelarvesse deklaratsiooni esitamise tähtpäevaks.
(6) Valla- ja linnavalitsusel on õigus anda müügimaksu soodustusi ja vabastusi volikogu poolt kehtestatud tingimustel ja korras.

Niisiis: maks ei saaks olla suurem kui 1% kilekoti maksumusest, ehk siis ilmselt alla 10 senti/tk. Maksu maksaksid jaemüüjad kord kvartalis. Maksu haldaks linnavalitsus. Lihtne deklaratsioonivorm on ka olemas. Muud printsiibid on välja loetavad juba alltoodud kokkuvõttest. Midagi võimatut siin seega ei oleks, pealegi astuks Paide sedasi ehk ühe reaalse sammu väljahõigatud keskkonnasõbralikkuse suunas (praegu mõtlen, et kahju et valimiste eel ei saanud seda ideed kellelegi "maha müüa" :P, ok see oli nali).

Kuna Paides minu teada tegutseb 5 nn marketit + veel Konsumi ja Salduse poed, siis peaks maksu kogumine olema suhteliselt lihtne ja tõhus. Eeltööna tasuks ehk paluda sellistelt kauplejatelt andmeid näiteks ühe kuu keskmise kilekotikäibe kohta ja seejärel saaks teha ka esialgse maksulaekumise arvestuse, maks võiks vähemalt selle haldamise ära tasuma, olulisem oleks aga muidugi saavutatav keskkonnamõju ehk kahjuliku toote müügi vähenemine.

Plast(kande)kotiaktsiisi seadus

1.         Regulatsioon teistes riikides

Nn kilekotimaks on kehtestatud mitmetes riikides, sh Taanis (1994), Iirimaal (2002), Šveitsis, Iisraelis (2004), lisaks mõnedes Põhja-Ameerika linnades. Peale selle on mitmetes riikides kehtestatud nn kilekotikeeld, nagu näiteks Bangladesh (2002), Taiwan (2003), Lõuna-Aafrika (2003), Tansaania (2007), mitmed USA linnad nagu San Fransisco (2007), Los Angeles (2008).

Peale kilekotimaksu ja kilekotikeelu on osutunud efektiivseks ka jõuline teavitustöö, kilekottide kogumiskohad, mõnedes piirkondades ka kogukondliku kokkuleppe tulemusel nn vabatahtliku kilekotimaksu või –keelu kehtestamine (Austraalia).

Totaalne kilekotikeeld on kehtestatud reeglina sellistes riikides, kus keskkonnaseisund on muutumas kriitiliseks. Näiteks Bangladeshis on 1988. ja 1998. aastal kilekottidest põhjustatud ummistused tekitanud suurte kahjudega üleujutusi. Aafrikas on lisaks kanalisatsiooniprobleemidele kilekotid ohuks suurtele koduloomakarjadele ning kilekotte on nimetatud isegi malaariaohtu suurendavaks riskiteguriks (kilekottidest tekkinud soojad minibasseinid on ideaalsed kasvukohad malaariat kandvatele moskiitodele). Totaalne kilekotikeeld on kahtlemata üsna äärmuslikuks vahendiks, mis nõuab suurt valmisolekut pakkuda selle asemel teiste, alternatiivsete toodete kasutamist.

Kilekotimaks on reeglina kehtestatud nn keskkonnamaksuna, mis laekub vastavasse keskkonnafondi ning mida ka sihtotstarbeliselt kasutatakse erinevates keskkonnakaitsega seotud tegevusteks (ehkki see ei pruugi alati nii olla). Maksu haldamine võib seejuures olla antud maksuhaldurile (Iirimaa). Maksu eesmärgiks ei ole niivõrd fiskaalse riigitulu teenimine, vaid tarbimise mõjutamine eesmärgiga vähendada keskkonnariske. Kuna kilekottidest põhjustatud otsest keskkonnakahju on äärmiselt keeruline üheselt määratleda, lähtutakse seejuures eesmärgist lihtsalt kahandada tarbimisse jõudvate kilekottide hulka. Selle tulemusel peaks vähenema ka kilekottide tootmine, mis on samuti keskkonda oluliselt koormavaks tootmisharuks. Samas ei saa jätta märkimata, et sarnane tootmiskoormus tuleneb ka paberkottide tootmisest, mille kasutusiga on plastikkottide omast isegi lühem. Nii on mitmes piirkonnas peetud õigustatuks ka paberkottide maksustamist, ent vaieldamatult ei tulene paberkottide kasutamisest tarbijate poolt sellist vahetut keskkonnaohtu, kui see eksisteerib kilekottide puhul. Samas ollakse üksmeelel, et kilekottide alternatiivina tuleb kindlasti edendada mitte paberkottide, vaid näiteks tekstiilkottide tootmist ja kasutamist.

Kilekotimaksu (edaspidi on silmas peetud üksnes nn poekilekotte) kehtestamisel saab olla põhimõtteliselt kaks suunda. Esimene on administratiivselt lihtsam ja vähemkulukam. See hõlmaks tootjate, importijate ja hulgimüüjate maksustamist. Kuna nende arv on oluliselt väiksem jaemüüjate arvust, on maksu haldamine odavam. Samas on miinuseks nimetatud asjaolu, et tarbijad ei tunneta sellisel juhul nii hästi (või üldse mitte) maksu olemasolu ning see ei mõjuta seetõttu ka nii palju tarbimiskäitumist. Ehkki maksu tõttu on kilekoti hind jaemüüjate jaoks suurem, võivad nad kiirema käibe huvides jätta jaemüügi korral kilekoti hinna endiselt väikeseks ning jagada selle ära tegelikult teiste toodete vahel (näiteks on arvestatud, et taaskasutatavate kottide puhul toimub poekäive iga müügi puhul 5 sekundit kauem, mis võib tähendada käibe mõjutamist miljonites kroonides, ent see vahe võib väheneda mh siis, kui ollakse rohkem harjunud enda poekotte kaasas kandma).

Teatud mõttes üleminekuks sellest suunalt on Taani süsteem, kus on küll maksustatud tootjate/ importijate/hulgimüüjate ning jaemüüjate vaheline käive, kuid maksu maksjaks on seejuures ostmise hetkel jaemüüja, mitte lõpptarbija. Samuti peavad jaemüüjad edasise jaemüügi puhul müügikviitungile märkima maksumäära ning suuruse. Sel moel puudutab maks tarbijaid vahetumalt. Taanis on alates 1994. aastast kilekottide tarbimine vähenenud 2/3 võrra.

Teise suuna esindajaks on praegu Iirimaa, kus maksustatakse kilekottide jaemüüki (22 eurosenti kott). Maksustatakse mitte eelpakendatud, vaid just kaupluses pakendamiseks kasutatavad kilekotid. Maksust on hügieenilistel põhjustel vabastatud liha, kala ja linnuliha, samuti näiteks puuviljad, soe toit jms. Ei maksustata ka laeval, lennukis, sadamas või lennujaamas pakutava toidu pakkumist kilekottides. Samuti on maksust vabastatud korduvakasutuseks mõeldud (tavalisest paksemad ja vastupidavamad) kilekotid, mille hind ei ole väiksem kui 70 eurosenti. Maksust ei ole aga vabastatud nn biolagunevad kilekotid.

Iiri maksusüsteem osutus äärmiselt efektiivseks. Kui enne maksu kehtestamist tarbiti seal aastas 1,2 miljardit poekilekotti, siis umbes poole aasta jooksul pärast maksu rakendamist vähenes tarbimine umbes ühe miljardi poekilekoti võrra ehk 90 (mõnede hinnangul 94)%. Oluline oli see, et maksu kehtestamisele eelnes äärmisel jõuline teavituskampaania. Maksu toetasid mõned suured jaemüügiketid ning maks sai kohe ühiskonnas laialdase toetuse. Positiivse kasuna ettevõtjatele rõhutati seda, et vähenevad kilekottide ladustamisega seotud kulutused, samuti tekivad uued võimalused tekstiilkottide tootjatele ja selliste (tegelikult kilekotist kallimate) kottide müügiks jaekettides. Seega täideti maksu peamine eesmärk, milleks oli keskkonnale ohtliku tarbimiskäitumise muutmine. Sel põhjusel jäid arusaadavalt aga maksutulud loodetust väiksemaks (esimesel aastal saadi maksutulu u 3,5 miljonit eurot). Kriitikud on küll märkinud, et 2005. aastaks oli kilekottide tarbimine taas oluliselt kasvanud, mida on püütud ohjeldada maksu tõstmisega (selle maksu puhul ongi positiivne, et sellega tõuseb samas keskkonna tarbeks kogutav maksutulu). Probleemiks on nimetatud ka seda, et kuna paljud tarbijad kasutasid vanu poekilekotte prügikottidena, siis on pärast poekilekottide maksustamist kasvanud prügikilekottide tarbimine, ent on selge et kuni prügikilekottidele ei ole keskkonnale ohutut ja mugavat alternatiivi, ei saa seda valdkonda samaväärselt poekilekottidega ka maksudega reguleerida.

Iiri kilekotimaksu süsteem on üsna taibukas. Ehkki tegemist on keskkonnamaksuga (levy, mitte tax), haldab seda maksuhaldur, mis muudab kontrolli maksutulude üle kahtlemata efektiivsemaks (jaekaubanduse kontrollimine eeldab näiteks raamatupidamiskorralduse head tundmist). Maksude arvestamise kontrollimiseks on sisse seatud deklareerimiskohustus, mida täidavad nii jaemüüja kui tootja/importija/hulgimüüja. Selliselt on tagatud kontroll jaemüüja lao ja müügi üle. Deklaratsioonivorm on iseenesest lihtne ning selle täitmiseks ei pea pidama eraldi arvestust, kuna kauplejad nagunii peavad arvestust kilekottide (nagu ka muude kaupade) ostmise, ladustamine ja müügi üle. Tootja/importija/hulgimüüja deklareerivad müüki jaemüüjale, kes omakorda peab arvestust ostetud, ladustatud ja müüdud kilekottide üle. Selline topeltdeklareerimine võimaldab maksuhalduril lihtsamalt maksu kontrollida. Deklareerimiskohustus on reeglina kvartaalne, ehkki maksuhaldur võib anda loa (või nõuda) ka mingi muu perioodi osas deklaratsiooni esitamist (eelkõige oleks pikem periood näiteks mõistlik väiksemate jaemüüjate jaoks). Seejuures on sisuliselt tegemist võimalusega kohaldada etapiviisilist maksu rakendamist, sest paistab, et tegu ei ole nn lausdeklareerimise kohustusega, vaid deklaratsiooni esitavad need müüjad, kes on saanud eelnevalt maksuhalduri käest vastava kirjaliku teate. St maksuhaldur saab efektiivsema maksuhaldamise huvides (mis on samas kooskõlas ka efektiivsema keskkonnamõjuga) valida esmalt talle teadolevate käibeandmete põhjal välja suuremad müüjad (näiteks suuremad kaubandusketid). Alles järgmises etapis oleks võimalik nn väiksema ringi maksuga koormamine.

Oluline on ka see, et Iirimaal on kohustuslik näidata kilekotimaksu jaemüügil väljastataval kviitungil, mis võimaldab tarbijal otseselt tunnetada nii probleemi olulisust, kui ka täiendavat rahalist kohustust.

2.         Võimalikud lahendused Eesti jaoks

Kuivõrd kilekotikeeld oleks Eesti jaoks ilmselt esialgu liialt radikaalseks meetmeks, oleks kõige otstarbekam kehtestada nn kilekotimaks. Tegemist ei saa olla keskkonnatasuga, sest reguleeritakse tarbimist, mitte otseselt keskkonna saastamist. Maksusüsteemis paigutuks kilekotimaks kõige paremini aktsiiside hulka (täpsem nimetus võiks olla plastkotiaktsiis). Midagi analoogselt on praegu kehtiv pakendiaktsiis, mille üldprintsiip on küll veidi teistsugune – sellega soositakse pakendite taaskasutamist, plastkotiaktsiisi puhul on peamiseks eesmärgiks vähendada kilekottide tarbimist. Reeglina ei näidata aktsiisi müügidokumentidel, ent samas ei keelaks miski sellist nõuet plastkottide puhul kehtestada (see ei tohiks ka müüjate jaoks tehniliselt keeruline olla). Ka oleks tõenäoliselt (vähemalt ideaalis) plastkotiaktsiisi laekumine suhteliselt väike, ent samuti on juba kehtiva pakendiaktsiisiga – ideaalis peaks ka selle laekumine olema null (st ideaal oleks 100% pakendi taaskasutust). Ka maksu sihtotstarbeline kasutamine ei tohiks olla probleemiks, näiteks hasartmängumaks on juba praegu 100% sihtotstarbelise laekumisega. Plastkotiaktsiis oleks seega samuti sisuliselt tarbimist reguleeriv keskkonnamaks (võimalik laekumine näiteks keskkonnainvesteeringute keskuse tarbeks). Ses osas oleks aktsiisi kehtestamine kooskõlas ka Euroopa Komisjoni nõuetega, mille kohaselt toetatakse turu reguleerimist selleks, et saavutada parem keskkonnakaitseline tulemus. Otseselt Euroopa Liidu õigus sellist pakendiaktsiisi ei reguleeri (erinevalt alkoholi-, tubaka- ja kütuseaktsiisist), ehkki kahtlemata ei tohi aktsiis olla vastuolus üldiste kaupade ja teenuste vaba liikumise põhimõtetega (mh ei tohi teise liikmesriigi tooteid diskrimineerida).

Plastkotiaktsiisi kehtestamine ei eelda mingeid olulisi muudatusi toimivas maksusüsteemis. Maksukorralduse seaduse kohaselt (§ 3 lg 2 p 7) on aktsiisid riiklikeks maksudeks, mida haldab Maksu- ja Tolliamet. Eestis puudub üks aktsiisiseadus, seega tuleks kehtestada uus, „Plastkotiaktsiisi seadus“. Ei ole ilmselt otstarbekas täiendada vastava osaga pakendiaktsiisi seadust, mille ideoloogia on pisut erinev, pealegi ei ole plastkotiaktsiisi puhul eesmärgiks reguleerida mitte niivõrd pakendiga, vaid poekotiga seonduvat.

Maksu peaks seega kindlasti haldama Maksu- ja Tolliamet, kellel on maksukorralduse seadusest tulenevat efektiivsed võimalused kontrolli ja sanktsioonide rakendamiseks, samuti poleks vaja eraldi lahti kirjutada vaidlustamist jms. Analoogselt Iiri seadusele võimaldaks maksukorralduse seadus ka meil rakendada mh nn kaudset maksustamist („hindamine“), kui müüjad ei täidaks nõuetekohaselt maksu aluseks oleva arvestuse pidamise kohustust.

Võimalik oleks anda ka Eestis maksuhaldurile näiteks käibeandmete põhjal õigus kehtestada aktsiisi etapiviisiliselt (esmalt suured jaeketid), ehkki otstarbekam oleks kriteeriumid või isegi lahtikirjutatud etapid reguleerida seadusega, mitte jätta selliste otsuste tegemine maksuhalduri kaalutlusõiguseks.

Aktsiisi suuruse puhul peab jälgima, et see tagaks maksu eesmärgi – vähendaks tarbimist ja tagaks ka vähemalt maksu haldamist katva maksutulu. Samuti peaks aktsiis aitama kaasa kilekoti kõrval näiteks tekstiilkottide konkurentsivõimelisemaks muutmisele (uus ettevõtlusharu), ehkki pärast sama hinnataset need ka ilmselt ei saavuta. Samas, kuna tekstiilkotid on korduvkasutatavad, on tarbija kulutused lõpuks väiksemad, kui iga ostuga uue kilekoti ostmise korral. Analoogselt Iirimaaga tuleb kehtestada kindlasti maksuvabastused, sh nn korduvkasutusega kottidele, ent tingimusel, et need on maksustatavatest kottidest kallimad (võimalik, et üsna samas hinnaklassis, mis tekstiilkotid).

Maksu kehtestamisele peab eelnema pikk (vähemalt pool aastat kestev) ja jõuline teavituskampaania, nii maksu eesmärkidest, vajalikkusest kui ka selle praktilisest rakendamisest (ettevõtjatele). Enne maksu laiemat arutelu tuleks saada eelnõule kindlasti Eesti Maksumaksjate Liidu toetus ning soovitavalt ka mõne suurema kauplusketi toetus.